Anwendbarkeit des Art. 9 RL 64/221 EWG bei Ausweisung assoziationsberechtigter türkischer Staatsangehöriger auch nach der "Ziebe - Rechtsanwalt von Auer

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Rechtsanwalt Peter von Auer zum Thema Anwendbarkeit des Art. 9 RL 64/221 EWG bei Ausweisung assoziationsberechtigter türkischer Staatsangehöriger auch nach der "Ziebe


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Anwendbarkeit des Art. 9 RL 64/221 EWG bei Ausweisung assoziationsberechtigter türkischer Staatsangehöriger auch nach der "Ziebe

Abstract
In dem Artikel wird der Frage nachgegangen, ob durch die Entscheidung des EuGH "Ziebell" geklärt ist, dass Art. 9 RL 62/221 EWG in Ausweisungsverfahren assoziationsberechtigter türkischer Staatsangehöriger keine Anwendung mehr findet.

Weiter wird untersucht, ob die Regelung in § 16 a) Abs. 4 Hess VwGO ggf. den Anforderungen des in Art. 9 RL 64/221 EWG normierten "Vier-Augen-Prinzips" genügend Rechnung trägt.

1. Nach wie vor gegebene Anwendbarkeit des „Vier-Augen-Prinzips“ des Art. 9 RL 64/221 auf assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige?


In der Rechtsprechung wird teilweise vertreten, die RL 64/221/EWG – und damit auch das darin normierte „Vier-Augen-Prinzip“ des Art. 9 der Richtlinie – finde nach deren Aufhebung durch die RL 2004/38/EG insgesamt – auch im Falle von Ausweisungen assoziationsberechtigter türkischer Staatsangehöriger – keine Anwendung mehr (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.02.2012, 11 S 1361/11).

Die dort (S. 13) vertretene Ansicht, der EuGH habe in der Entscheidung

„Ziebell“ (Urteil vom 08.12.2011, C-371/08) „klargestellt“, dass die RL 64/221/EWG auch auf türkische assoziationsberechtigte Staatsangehörige keine Anwendung mehr finde, indem er in Rn. 58 des Urteils im Zusammenhang mit der Übertragbarkeit der Grundsätze, die im Rahmen der die Freizügigkeit der Arbeitnehmer betreffenden Bestimmungen des EG-Vertrags auf Assoziationsberechtigte denTerminus „Analogie“ gebraucht habe, die analoge Anwendung einer Vorschrift aber nur möglich sei, wie diese selbst Gültigkeit beansprucht, vermag indessen nicht zu überzeugen.

Gleiches gilt für die Aussage des VGH Baden-Württemberg, aus der „Ziebell“-Entscheidung ergebe sich „sogar mit aller Deutlichkeit“, der EuGH teile nicht die Auffassung, dass sich aus dem völkerrechtlichen Charakter des „Vier-Augen-Prinzips“ nicht dessen weitere Anwendbarkeit auf türkische Assoziationsberechtigte ergebe (S. 26 f.).

In der Verwaltungsgerichtsbarkeit sowie in Besprechungen der „Ziebell“-Entscheidung wird vielmehr zu recht darauf hingewiesen, dass die Frage der weiteren Anwendbarkeit des „Vier-Augen-Prinzips“ des Art. 9 RL 64/221/EWG auf assoziationsberechtigte dort nicht entschieden wurde.

So sieht das VG Berlin die Frage der weiteren Anwendbarkeit des Art. 9 RL 64/221 EWG durch die „Ziebell“-Entscheidung des EuGH als ungeklärt an, musste in seiner Entscheidung vom 03.02.2012 (A.Z: 35 K 160.11) hierzu aber nicht weiter Stellung nehmen, da sich die dort zu prüfende Ausweisung schon aus anderen Gründen als rechtswidrig erwies. In der Entscheidung heißt es unter Rn. 46 (Hervorhebung durch den Unterzeichner):

„Da sich die Ausweisung des Klägers schon aus den zuvor genannten Gründen als rechtswidrig erweist, kommt es vorliegend nicht darauf an, ob die Ausweisung auch schon deshalb rechtswidrig ist, weil es an der Durchführung eines Widerspruchsverfahrens fehlt. Die Notwendigkeit eines behördlichen Rechtsbehelfsverfahrens könnte sich dabei aus Art. 31 der Unionsbürgerrichtlinie ergeben, sofern diese Bestimmung - trotz der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs in der Sache „Ziebell“ (s.o.) - auf assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige anwendbar ist, andernfalls (mittelbar) aus Art. 9 Abs. 1 der nach Art. 38 Abs. 3 der Unionsbürgerrichtlinie aufgehobenen Richtlinie 64/221/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind (ABl. L 56 S. 850; vgl. zur Diskussion im Einzelnen jetzt
BVerfG, Beschluss vom 24. Oktober 2011 - BVerfG 2 BvR 1969/09 -, Rn. 29 ff. m.w.Nachw; zit. nach juris; s. ferner zuletzt z.B. VG Düsseldorf, Urteil vom 17. November 2011 - VG 24 K 3287/10 -, Rn. 36 ff.; zit. nach juris). Diese Frage war und ist vom Europäischen Gerichtshof nicht geklärt.“

Auch die ANA-ZAR-Redaktion betont in der Kommentierung der „Ziebell“-Entscheidung des EuGH (ANA-ZAR 1/2012, 3-4):

„Noch immer nicht entschieden ist allerdings, ob das Vier-Augen-Prinzip aus den alten (aufgehobenen) Vorschriften für Unionsbürger auch weiterhin gilt und ob es auf türkische Staatsangehörige Anwendung findet mit der Folge, dass in den Bundesländern, in denen das Widerspruchsverfahren abgeschafft wurde, Ausweisungsentscheidungen unheilbar rechtswidrig sind.“

Auch der ausgewiesene Spezialist für Assoziationsrecht Dienelt („Ausweisungsschutz für türkische Staatsangehörige neu erfunden?“, migrationsrecht.net)) betont, die Entscheidung gebe zur Klärung dieser Frage „nur ansatzweise etwas her“ und vertritt selbst die Auffassung:

„Da die Verfahrensregelungen der RL 64/221/EWG, die im nationalen Recht in Verbindung mit der Rechtsanwendungspraxis verankert waren, über die Stillhalteklausel des Art. 13 ARB 1/80 auch für die Zukunft perpetuiert werden, sind sie wohl weiterhin zu berücksichtigen. Etwas anderes wäre nur dann anzunehmen gewesen, wenn der EuGH türkische Staatsangehörige den Verfahrensregelungen der Unionsbürgerrichtlinie unterworfen hätte. Denn diese sehen das Vier-Augen-Prinzip nicht mehr vor; hier hätte man von einer Gleichwertigkeit des Verfahrensschutzes ausgehen können.“

Damit teilt Dienelt die Auffassung, die bereits von der Kommission der Europäischen Union in der Rechtssache „Polat“ (C-349/06) vertreten wurde.

Die Kommission der Europäischen Union hat in ihrer diesbezüglichen Stellungnahme in der zutreffend hervorgehoben, dass sich Vertragsparteien des ARB 1/80 an den damals bekannten Maßstäben der RL 64/221/EWG orientiert haben und hieraus den Schluss gezogen,

„dass die Aufhebung der Richtlinie 64/221 (EWG) durch die Richtlinie 2004/38/EG auf die Auslegung des Assoziationsabkommens und der aufgrund des Abkommens erlassenen Rechtsakte keinen Einfluss haben kann.

[…]

Der Inhalt völkerrechtlicher Normen kann sich nämlich nicht automatisch durch eine spätere Änderung der Rechtslage eines Vertragspartners ändern. Das Wesen des Völkerrechts besteht gerade darin, dass sich die souveränen Vertragsparteien nur selbst verpflichten können, heteronome Normsetzung kommt in diesem Zusammenhang nicht in Betracht. Genau eine solche heteronome Normsetzung läge aber vor, wenn sich die Änderung der internen Rechtslage der Gemeinschaft unmittelbar auf die Rechtsstellung türkischer Staatsangehöriger, die in völkerrechtlichen Regelungen festgelegt ist, auswirken könnte.“

Der ebenfalls als Experte des Assoziationsrechts bekannte Rechtsanwalt Ünal Zeran hat in seinem Beitrag „Standstill und Assoziationsrecht“ zu den Hohenheimern Tagen im Ausländerrecht 2012 ebenfalls im Rahmen der Besprechung der „Ziebell“-Entscheidung und
mit Blick auf die Stellungnahme der Kommission in der Rechtssache „Polat“ darauf hingewiesen, dass die Verfahrensgarantie des Art. 9 der RL 64/221 EWG trotz Aufhebung der RL 64/221 EWG durch die Unionsbürgerrichtlinie weiter auf assoziationsberechtigte Anwendung findet.

Es ist danach davon auszugehen, dass Art. 9 RL 64/221/EWG auf assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige – auch nach Inkrafttreten der RL 2004/38/EG – weiterhin Anwendung finden muss. Einer Analogie bedarf dies nicht, da die EU völkerrechtlich zur weiteren Anwendung verpflichtet ist, was der VGH Baden-Württemberg in seiner oben zitierten Entscheidung vom 10.02.2012 übersieht.

Erst recht kann das weitere Argument des VGH Baden-Württemberg in der zitierten Entscheidung nicht überzeugen, der EuGH hätte – da das Bundesverwaltungsgericht in dessen Vorabentscheidungsersuchen vom 25.08.2009 (1 C 25.08 – AuAs 2009, 267) ausgeführt habe, dass es sich die Frage stelle, ob, wenn der in Kapitel IV der RL 2004/38/EG für Unionsbürger geregelte Ausweisungsschutz nicht auf assoziationsrechtlich privilegierte türkische Staatsangehörige zu übertragen sei, Art. 9 RL 64/221/EWG gleichwohl weiterhin anzuwenden sei, es für den EuGH „nahe gelegen“ hätte, „unabhängig von der konkreten Vorlagefrage hierzu Ausführungen zu machen“ (S. 14 des Urteils des VGH BW).

Der EuGH ist keineswegs gehalten, in Vorabentscheidungsersuchen Ausführungen unabhängig von den vorgelegten, konkreten Vorlagefragen zu treffen und tut dies in aller Regel auch nicht. Dass sich der EuGH zur Anwendung des Art. 9 RL 64/221/EWG in der „Ziebell“-Entscheidung ausgeschwiegen hat, wird auch damit zusammenhängen, dass die Vorlagefrage sich lediglich auf den materiellrechtlichen Ausweisungsschutz und nicht auf die Ausgestaltung des Verfahrens richtete.

Daher und weil die konkrete Vorlagefrage des VGH Mannheim ausschließlich darauf gerichtet war, ob sich der Ausweisungsschutz assoziationsberechtigter türkischer Staatsangehöriger nach Art. 14 ARB 1/80 nach Art. 28 Abs. 3 lit. a) der RL 2004/38/EG zu richten hat, sind die vorstehenden Ausführungen des VGH Baden-Württemberg gänzlich spekulativ.

Schließlich muss auch dem Argument des VGH Baden-Württemberg in dessen Entscheidung vom 10.02.2012 entgegengetreten werden, assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige erlitten durch einen Wegfall des Widerspruchverfahrens keine Nachteile dadurch, dass lediglich die Zweckmäßigkeitsprüfung, die nur durch die Widerspruchsbehörde, nicht aber durch die Verwaltungsgerichte vorgenommen werden kann, entfiele. In der Entscheidung heißt es auf S. 24 hierzu:

„Lediglich die Zweckmäßigkeit einer Entscheidung kann durch das Verwaltungsgericht nicht geprüft werden, was aber bei einer Gesamtbetrachtung der Wirkungen der Abschaffung des Widerspruchverfahrens nicht negativ ins Gewicht fällt.“

Das Bundesverwaltungsgericht hat unter Hinweis auf die diesbezügliche Rechtsprechung des EuGH bereits in seiner Entscheidung vom 13.09.2005 (A.Z.: 1 C 7.04) in Rn. 19 zur gemeinschaftsrechtlichen Notwendigkeit einer Zweckmäßigkeitsprüfung im Rahmen eines Widerspruchverfahrens ausgeführt:

„In Ausweisungsverfahren gegen Unionsbürger und assoziationsrechtlich privilegierte türkische Staatsangehörige wird - außer in dringenden Fällen - Art. 9 Abs. 1 RL 64/221/EWG in Deutschland verletzt, wenn weder ein Widerspruchsverfahren stattfindet noch sonst eine zweite zuständige Stelle im Sinne der Richtlinie im Verwaltungsverfahren eingeschaltet wird (behördliches Vorverfahren im Sinne des § 68 VwGO). Denn das deutsche verwaltungsgerichtliche Rechtsschutzsystem sieht lediglich eine Kontrolle der "Gesetzmäßigkeit" der Ausweisungsverfügung, nicht jedoch eine Überprüfung nach Zweckmäßigkeitsgesichtspunkten vor. Nach § 114 Satz 1 VwGO ist die gerichtliche Überprüfung von behördlichen Ermessenserwägungen darauf beschränkt, ob die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Eine Überprüfung der Zweckmäßigkeit des Verwaltungshandelns ist den Gerichten danach nicht möglich. Der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften legt Art. 9 Abs. 1 RL 64/221/EWG aber dahin aus, dass das Eingreifen der in der Bestimmung genannten (zweiten) "zuständigen Stelle" - neben der "Verwaltungsbehörde" - ermöglichen soll, eine erschöpfende Prüfung aller Tatsachen und Umstände einschließlich der Zweckmäßigkeit der beabsichtigten Maßnahme zu bewirken, ehe die Entscheidung endgültig getroffen wird (vgl. etwa EuGH, Urteil vom 29. April 2004 - Rs. C-482/01 und C-493/01 Orfanopoulos und Oliveri - Rn. 103 ff., InfAuslR 2004, 268 [276 f.] m. w. N.; vgl. auch Urteil vom 2. Juni 2005, Rs. Dörr und Ünal, a. a. O.). Das kann nach der zitierten Rechtsprechung des Gerichtshofs auch die Widerspruchsbehörde im Widerspruchsverfahren sein; das deutsche Verwaltungsgericht kann diese Funktion nicht übernehmen. Beim Gericht wäre im Sinne der Rechtsprechung des EuGH nicht gewährleistet, dass eine erschöpfende Prüfung der Zweckmäßigkeit einer nach Gemeinschaftsrecht zu beurteilenden Ausweisungsverfügung vorgenommen und damit den Erfordernissen eines hinreichend effektiven Schutzes im Sinne der Richtlinie genügt wird. Der EuGH hat dies in den genannten Entscheidungen sowohl für das deutsche als auch für das dem deutschen insoweit vergleichbare österreichische Rechtsschutzsystem ausgesprochen. Daraus folgt, dass nach der in Baden-Württemberg erfolgten Abschaffung des behördlichen Vorverfahrens bei Ausweisungen die gemeinschaftsrechtlich geforderte Einschaltung einer unabhängigen zweiten Stelle neben der Ausländerbehörde ("Vier-Augen-Prinzip") entfallen ist. Die gegen begünstigte Ausländer verfügten Ausweisungen sind daher wegen eines Verfahrensfehlers unheilbar rechtswidrig, es sei denn, es hätte ein "dringender Fall" im Sinne des Art. 9 Abs.1 RL 64/221 EWG vorgelegen.“

Auf die oben zitierte Stellungnahme der Kommission der Europäischen Union hat auch das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 24.10.2011 (2 BvR 1969/09, InfAuslR 2012, 7, 11) verwiesen, in welchem es einen Verstoß gegen Art. 101 Abs. 1 S. 2 GG in der Entscheidung des Bay VGH vom 24.07.2009 (19 ZB 09.1509) in einem Berufungszulassungsverfahren erkennt, weil dieses die Notwendigkeit einer Vorlage an den EuGH missachtet hat.

Der Bay VGH hatte in vorgenannter Entscheidung – insoweit ähnlich wie der VGH Baden-Württemberg, in seinem Urteil vom 10.02.2012 – ausgeführt, die RL 64/221/EWG sei mit Wirkung vom 30.04.2006 aufgehoben und durch die RL 2004/38/EG ersetzt worden. Allerdings hat der Bay VGH in seiner Entscheidung die Frage unbeantwortet gelassen, ob sich türkische Assoziationsberechtigte weiterhin auf Art. 9 RL 64/221/EWG berufen können.

Das Bundesverfassungsgericht führt hierzu in der Entscheidung vom 24.10.2011 aus:

„Diese Erwägung reicht offensichtlich nicht aus, um eine Vorlagepflicht zu verneinen, weil sich das Gericht nicht ansatzweise mit der Argumentation des Beschwerdeführers zur Weitergeltung der Richtlinie 64/221/EWG für assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige über den 30.04.2006 hinaus beschäftigt. Eine Auseinandersetzung dazu war indes geboten. Der Beschwerdeführer hatte auf die Stellungnahme der Kommission der Europäischen Union zu der vor dem Gerichtshof anhängigen Rechtssache Polat (C-349/06) vom 15.12.2006 verwiesen.“

Nach einer Zusammenfassung der oben zitierten Auffassung der Kommission der Europäischen Union zur Fortgeltung des Art. 9 RL 64/221/EWG heißt es in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts weiter:

„Diese Erwägungen sind geeignet, der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, für assoziationsberechtigte türkische Staatsangehörige könnten ab dem 30.04.2006 nur die Bestimmungen der Unionsbürgerrichtlinie maßgeblich sein, die Grundlage zu entziehen.
[…]
Da es der Verwaltungsgerichtshof nicht unternommen hat, den im Berufungzulassungsverfahren aufgezeigten Zusammenhängen zwischen den aufenthaltsrechtlichen Bestimmungen des Assoziationsabkommens, dem Assoziationsratsbeschluss Nr. 1/80 und der Richtlinie 64/221/EWG nachzugehen, erweisen sich seine Erwägungen als nicht hinreichend tragfähig, sodass ein Verfassungsverstoß vorliegt.“

Es ist zusammenfassend festzustellen, dass - will ein Gericht Art. 9 RL 64/221 EWG außer Anwendung lassen - gehalten ist, die Frage dem EuGH vorzulegen.


2. Missachtung des Art. 9 64/221/ EWG in Hessen durch § 16 a) Abs. 4 Hess AGVwGO

Nun ist in Hessen zwar – anders als etwa in Bayern und Baden-Württemberg – das Widerspruchsverfahren in Bezug auf Verwaltungsakte, welche die Fortdauer des Aufenthalts bzw. die Aufenthaltsbeendigung assoziationsberechtigter türkischer Staatsangehöriger zum Gegenstand haben, nicht gänzlich abgeschafft worden.

Nach § 16 a) Abs. 4 Hess AGVwGO i.V.m. deren Anlage Ziff. 2.6 ist aber die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen oder diesen abgelehnt hat, auch für die Entscheidung über den Widerspruch zuständig.

Dies ist nach dem „Vier-Augen-Prinzip“ des Art. 9 Abs. 1 RL 64/221/EWG indessen nicht zulässig. Dort ist vielmehr vorgeschrieben, dass

„die Verwaltungsbehörde die Entscheidung über die Verweigerung der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung eines Inhabers einer Aufenthaltserlaubnis aus dem Hoheitsgebiet außer in dringenden Fällen erst nach Erhalt der Stellungnahme einer zuständigen Stelle des Aufnahmelandes“

trifft. In Satz 3 der Vorschrift ist unmissverständlich geregelt:

„Diese Stelle muss eine andere sein, als diejenige, welche für die Entscheidung über die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder über die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet zuständig ist.“

Mithin hat § 16 a) Abs. 4 Hess AGVwGO kraft Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts (gerade) in Widerspruchsverfahren, welche die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis und die Entfernung türkischer Assoziationsberechtigter betrifft, außer Anwendung zu bleiben.

Auch Dienelt sieht mit gleicher Begründung in der Regelung des § 16 a) Abs. 4 Hess AGVwGO einen Verstoß gegen Art. 9 RL 64/221/EWG („Ausländerrecht Hessen ARB 1/80 kein Widerspruchsverfahren, kein Vorverfahren“, migrationsrecht.net).

Eine Missachtung des Art. 9 der RL 64/221 EWG hat – wie das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 13.09.2005 (A.Z.: 1 C 7.04) entschieden hat - zur Folge, dass ein unheilbarer Verfahrensmangel vorliegt und die betreffende Ausweisungsverfügung unheilbar rechtswidrig ist.

Autor: Rechtsanwalt Peter von Auer



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